市監(jiān)總局 規(guī)制職業(yè)索賠指導性案例（市監(jiān)法（司）函〔2025〕54號）

案例一

故意購買過期食品缺乏訴的利益

——周某不服湖北省武漢市漢陽區(qū)市場監(jiān)管局對其舉報作出的不予連處理決定提起復議訴訟案

【案件要旨】

本案在行政復議和行政訴訟過程中，行政復議機關和審理法院以舉報人周某明知食品過期仍購買為核心事實，通過重點審查其購買動機、舉報頻次等，認定舉報人周某主動追求權益受到侵害的狀態(tài)，不存在需要救濟的合法權益，明顯缺乏訴的利益，其主張行政復議機關、人民法院均不予支持。

【基本案情】

2023年1月18日，周某通過市民熱線及12315平臺舉報，稱其在武漢市某副食超市購買到過期酸奶，要求對某副食超市進行查處。武漢市漢陽區(qū)市場監(jiān)管局接到舉報后，進行了核查，經向超市經營者王某和涉案酸奶供貨商詢問核實，未發(fā)現(xiàn)涉案批次酸奶的發(fā)貨單據(jù)信息。根據(jù)核查情況，以舉報人周某提供的電子票據(jù)信息不能證明所購商品與涉案商品一致，現(xiàn)有證據(jù)不能證明被舉報人存在違反法律法規(guī)禁止的情形和行為為由，決定不予立案。周某之后提供了購買視頻、產品照片、支付寶付款記錄等材料，再次就該事項提出了舉報。漢陽區(qū)市場監(jiān)管局核查后認為相關材料依然不能證明被舉報人存在違法行為，作出了不予立案決定，并告知周某。

周某不服漢陽區(qū)市場監(jiān)管局作出的不予立案決定，提起行政復議。漢陽區(qū)人民政府作出行政復議決定書，維持了該不予立案決定。周某不服，訴至漢陽區(qū)人民法院，一審法院認為，起訴人周某購買時已知曉商品過期且主動追求權益受損狀態(tài)，其訴求缺乏訴的利益，裁定駁回起訴。周某不服一審裁定，提起上訴，二審法院指出上訴人周某在兩年內就同類案件涉訴超500件，屬濫用訴權，裁定駁回上訴，維持原裁定。

【焦點分析】

舉報人周某以漢陽區(qū)市場監(jiān)管局對其舉報不予立案提起行政訴訟，對于該不履行法定職責之訴，復議機關、司法機關圍繞以下三方面進行了論述:

（一）周某是否具有需要行政權保護的合法權益

履行法定職責之訴的前提是公民、法人或者其他組織的合法權益受到被動侵害，需要行政機關啟動行政權予以維護。本案中周某在訴訟中提交的視頻證據(jù)顯示，其從入店到取得商品再到付款進行了全程拍攝，且在取得商品后直接找到商品的生產日期并進行拍攝記錄。審理法院據(jù)此認為，周某購買商品時已經知曉所購買的商品過期，而且是主動到案涉超市購買過期商品，主動追求權益受損的狀態(tài)。因此，即便周某的權益受到了侵害，也系其主動追求該狀態(tài)，其要求漢陽區(qū)市場監(jiān)管局對其舉報予以立案的目的并不在于通過反映違法行為，維護自身食品安全權益，而是旨在通過行政權的干預，借舉報之名牟取私利。因此，鑒于周某權益受到侵害是其主動追求的狀態(tài)，并無通過行政權予以救濟的必要，也不具備要求漢陽區(qū)市場監(jiān)管局履行保護其合法權益的請求權基礎。

（二）周某的舉報行為是否符合投訴舉報制度設計初衷

法院指出，《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第一條規(guī)定了立法目的，即規(guī)范市場監(jiān)督管理投訴舉報處理工作，保護自然人、法人或其他組織的合法權益。經查詢，近兩年，周某在武漢市內涉訴的產品責任糾紛民事案件和不予立案行政案件近兩百件，且絕大多數(shù)是因購買過期商品引起。周某通過購買過期商品并向漢陽區(qū)市場監(jiān)管局舉報的方式，向商品銷售方施壓以獲取賠償?shù)男袨?，大量占用了有限的行政和司法資源，明顯與《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》的立法目的相違背。

（三）被告漢陽區(qū)市場監(jiān)管局是否履行了法定職責

市場監(jiān)管部門的法定職責在于維護市場秩序、保障消費者合法權益等。判斷是否履行法定職責，應以是否采取有效措施制止違法行為，是否客觀、全面、及時地履行調查監(jiān)管職責，是否維護了應予保護的合法利益為標準。本案中，漢陽區(qū)市場監(jiān)管局在接到周某舉報后，當日進行現(xiàn)場檢查，未發(fā)現(xiàn)案涉批次商品信息后向經銷商核實供貨情況，查明單據(jù)信息，并通過詢問被舉報人等方式全面履行調查職責，認定在案證據(jù)不足以證明違法事實成立。法院經審理亦認可漢陽區(qū)市場監(jiān)管局對于周某舉報的事項已經履行了食品安全監(jiān)管的法定職責。法院認定漢陽區(qū)市場監(jiān)管局就案涉舉報是否立案對周某的權利義務不產生實質影響，最終作出裁定駁回的審判決定。

【指導意義】

（一）故意購買過期食品后通過投訴舉報意欲獲取不正當利益，屬于缺乏訴的利益

本案核心要旨是，行政訴訟中訴的利益要求存在需要通過司法救濟的合法權益，若權益受損狀態(tài)系當事人主動追求(如明知商品過期仍購買)的結果，則無權要求司法機關及行政機關加以保護。本案中，舉報人周某大量購買過期產品，以故意減損自身權益的方式，意欲通過行政監(jiān)管手段干預從而獲取不正當利益，相關行為顯然不具有應予保護的合法權益。對于明顯偏離投訴舉報制度初衷、借舉報之名牟取私利、無度占用行政資源的惡意舉報行為，應綜合案件事實，從舉報人合法權益是否受到損害等角度，判斷識別是否存在通過行政權予以保護、救濟的必要。

（二）對于投訴舉報案件需充分履行核查職責

本案中周某不具備要求行政機關履行保護其合法權益的請求權基礎，據(jù)此提起的訴訟亦缺乏訴的利益，一、二審法院裁定駁回周某的起訴及上訴。相關司法裁定既維護了行政與司法資源的合理分配，也為類似案件提供了明確的裁判指引。但需要注意的是，雖然司法機關認定被訴行政行為對舉報人不產生實際影響，相關案件不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，但作為行政執(zhí)法機關的市場監(jiān)管部門，在收悉舉報材料后，仍需充分履行調查處理的法定職責，并基于核查調查結果作出案件事實認定。本案中，市場監(jiān)管部門通過現(xiàn)場檢查、調閱進貨記錄、詢問經營者等方式，全面、客觀進行核查，在未發(fā)現(xiàn)被舉報人存在違法行為的情況下作出不予立案決定，認定事實清楚，且符合程序要求。

【相關規(guī)定】

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第一條 為規(guī)范市場監(jiān)督管理投訴舉報處理工作，保護自然人、法人或者其他組織合法權益，根據(jù)《中華人民共和國消費者權益保護法》等法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十八條第一款 市場監(jiān)督管理部門對依據(jù)監(jiān)督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應當自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款 公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款 下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……(十)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。第六十九條 有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：……(八)行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；……。

案例二

牟取不正當利益的投訴舉報人復議訴訟主體不適格

——馮某某不服江蘇省靖江市市場監(jiān)管局對其舉報事項處理決定提起復議訴訟案

【案件要旨】

投訴舉報人是否具有復議訴訟主體資格，取決于其與投訴舉報處理是否具有利害關系，即自身合法權益是否受到行政行為侵害。借投訴舉報、復議訴訟變相施壓牟取不正當利益，背離了普通消費者為維護自身合法權益進行投訴舉報的目的，提起的行政復議、行政訴訟缺乏正當性，復議機關、一審、二審法院均不予支持。

【基本案情】

馮某某于2023年4月25日至4月27日先后在靖江市5家餐飲店就餐，發(fā)現(xiàn)該5家餐飲店經營含河豚魚肝臟的菜品，向靖江市市場監(jiān)管局提出5起投訴舉報，靖江市市場監(jiān)管局依法作出終止調解和立案的決定并告知了馮某某，后對該5家餐飲店經營國家明令禁止經營的食品的違法行為依法作出行政處罰。

馮某某以靖江市市場監(jiān)管局未全面客觀調查、告知其處理結果為由，就該5起舉報處理向靖江市人民政府（以下簡稱“靖江市政府”）申請了5起行政復議。靖江市人民政府認定，馮某某濫用投訴舉報權和行政復議權，復議申請不符合受理條件，駁回復議申請。馮某某對復議決定不服，以同一理由提起5起行政訴訟，一審江蘇省泰州市中級人民法院認定，復議申請及訴訟不符合法定受理條件，裁定駁回起訴。馮某某對裁定不服，又提起5起上訴，二審江蘇省高級人民法院認定，馮某某借投訴舉報、復議訴訟等方式變相向有關經營主體施壓以牟取不正當經濟利益，背離了投訴舉報權、行政復議申請權、起訴權行使的正當性，裁定駁回上訴，維持原裁定。

【焦點分析】

本案爭議焦點是馮某某是否具有復議訴訟主體資格。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條之規(guī)定，申請行政復議、提起行政訴訟，應當與具體行政行為有利害關系。另，根據(jù)《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》，公民、法人或者其他組織為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”。本案中，馮某某短時間內在靖江市多個經營者處進行多起同類型餐飲消費，對經營者就上述餐飲服務反復多次以相同理由發(fā)起多起投訴舉報，在第一次消費河豚魚后，明知河豚魚肝臟可能有毒的情況下仍繼續(xù)消費，不符合一般消費者的認知和行為，對舉報處理不服進而申請多起行政復議及提起多起行政訴訟，其行為已超出消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務的合理范疇，逾越救濟其自身受損合法權益的權利邊界，構成了明顯的權利濫用。其與涉行政行為沒有利害關系，不具有復議申請人、訴訟原告資格。

復議機關、一審、二審法院均對馮某某的復議、訴訟主體資格持否定觀點。復議機關認為，申請人2023年4月25日至4月27日僅3日便5次購買并食用同一食品，向靖江市監(jiān)局提起投訴舉報5件，申請復議5件，其數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，其行為已超出消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務的合理范疇，超出維護其自身合法權益的權利邊界，且申請人第一次消費河豚魚后，應當認定其明知河豚魚肝臟可能有毒，其仍繼續(xù)消費可能有毒的河豚魚肝臟，不符合一般人的認知和行為，對馮某某濫用市場監(jiān)管投訴舉報權和復議權的行為，應當依法予以限制。一審、二審法院均認為，自身合法權益受到行政行為侵害，實質形成行政爭議是公民、法人或者其他組織提起行政復議的前提和基礎。馮某某并非救濟受損的合法權益，而是借復議訴訟施壓，以牟取相關經濟利益，已完全背離普通消費者提起投訴舉報的目的。申請人申請行政復議及提起行政訴訟須有通過復議訴訟保護法律權益的必要，且權益救濟途徑未被濫用，馮某某提出的復議申請及訴訟不符合法定受理條件。

【指導意義】

本案復議、訴訟均因提起人主體不適格而被駁回，對執(zhí)法、司法實踐起到一定指引作用。本案中，馮某某對同一領域同類事項在較短時間內頻繁投訴舉報，后針對市場監(jiān)管部門的處理或不處理行為等申請行政復議、進而提起行政訴訟，其行為明顯超出生活消費合理范疇，真實原因并非其合法權益受到行政機關違法行為侵害，而是借投訴舉報、復議、訴訟變相向有關經營主體施壓以牟取相關經濟利益，該行為已背離作為普通消費者為維護自身合法權益而進行投訴舉報的目的，其提起的相關復議、訴訟缺乏正當性?，F(xiàn)有法律法規(guī)鼓勵群眾監(jiān)督商品生產者和經營者，積極向行政機關提供違法線索，通過合法途徑維護自身正當權益，但不支持個別人以維權之名牟取不正當利益。本案經過復議、一審、二審，均以投訴舉報人主體不適格為由，駁回當事人的請求，為統(tǒng)一裁判標準、規(guī)制牟利性職業(yè)投訴舉報，提供了有益借鑒。

【相關規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款 行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。第四十九條提起訴訟應當符合下列條件：(一)原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。

《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條 行政復議申請符合下列規(guī)定的，應當予以受理：

(一)有明確的申請人和符合規(guī)定的被申請人；

(二)申請人與具體行政行為有利害關系；

(三)有具體的行政復議請求和理由；

(四)在法定申請期限內提出；

(五)屬于行政復議法規(guī)定的行政復議范圍；

(六)屬于收到行政復議申請的行政復議機構的職責范圍；

(七)其他行政復議機關尚未受理同一行政復議申請，人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條第一款 本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發(fā)生消費者權益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。第十五條 投訴有下列情形之一的，市場監(jiān)督管理部門不予受理：(三)不是為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，或者不能證明與被投訴人之間存在消費者權益爭議的；

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條 有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”：(一)被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；(二)在行政復議等行政程序中被追加為第三人的；(三)要求行政機關依法追究加害人法律責任的；(四)撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的；(五)為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的；(六)其他與行政行為有利害關系的情形。

《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》(〔2013〕行他字第14號) 根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款、《行政復議法實施條例》第二十八條第(二)項規(guī)定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。

《中華人民共和國食品安全法》第三十四條第十二項 禁止生產經營下列食品、食品添加劑、食品相關產品：(十二)國家為防病等特殊需要明令禁止生產經營的食品。第一百二十三條第一款第五項違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品，并可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處十萬元以上十五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證，并可以由公安機關對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五日以上十五日以下拘留：(五)生產經營國家為防病等特殊需要明令禁止生產經營的食品。

案例三

為牟取不正當利益反復多次購買相同或類似商品不屬于“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”的消費者

——尚某不服重慶市九龍坡區(qū)市場監(jiān)管局對其舉報事項不予立案處理決定提起復議訴訟案

【案件要旨】

本案為舉報人尚某為牟取不正當利益向市場監(jiān)管部門提出投訴舉報，因不服行政處理決定及復議維持決定又提起行政訴訟，因其長時間、多地、多次購買相同或類似商品并進行投訴舉報，并提起大量行政復議和行政訴訟，人民法院認定其購買目的超出了正常的生產生活需求，并非出于保護自身合法權益，不具有訴的利益，裁定駁回起訴。本案經行政復議、法院一審、二審、再審，行政復議機關和人民法院均未予支持尚某的主張。

【基本案情】

2020年1月，九龍坡區(qū)市場監(jiān)管局收到尚某的投訴舉報，稱其于2019年12月在重慶某藥店購買的中藥飲片“蛤蚧”帶有頭足，沒有切成小塊，不符合該商品標示的標準即《北京中藥飲片炮制規(guī)范》(2008版)關于炮制蛤蚧的要求，屬于外包裝標簽不符合規(guī)定的違法情形，系假藥劣藥，請求查處。

接舉報后，九龍坡區(qū)市場監(jiān)管局的執(zhí)法人員隨即開展調查，收集相關證據(jù)。經核查后，九龍坡區(qū)市場監(jiān)管局認為，尚某對有關涉案產品不符合炮制規(guī)范的主張，系對該標準關于“蛤蚧”炮制要求及用法、用量的誤解，其舉報事項不成立，遂決定不予立案，并于2020年2月將處理結果書面告知尚某。

2020年2月，尚某不服該行政處理決定提起行政復議。行政復議機關經審理認為九龍坡區(qū)市場監(jiān)管局辦理舉報案件的處理程序及事實認定并無不當，維持了九龍坡區(qū)市場監(jiān)管局作出的舉報回復。

2020年7月，尚某不服行政處理決定及行政復議決定，向重慶市九龍坡區(qū)人民法院提起訴訟。九龍坡區(qū)人民法院經審理認為，尚某近年來在重慶以及全國其他多地提起數(shù)百件類似的投訴舉報類行政訴訟，其作為職業(yè)索賠人反復提起舉報及行政訴訟，并非維護自身合法權益，其提起訴訟的目的不具備正當性，不符合法定的起訴條件，裁定駁回尚某的起訴。該案經一審、二審、再審，尚某的訴訟請求和再審申請分別被重慶市九龍坡區(qū)人民法院、重慶市第五中級人民法院、重慶市高級人民法院裁定駁回。

【焦點分析】

本案焦點問題是，尚某是否屬于應受法律保護的“消費者”，審理法院對此進行了重點分析。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第一條、第二條第一款以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第一款第五項之規(guī)定，行政訴訟的目的主要是解決行政爭議，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權。所以，基于維護自身合法權益是公民提起行政訴訟的前提和基礎，公民所提行政訴訟應在訴訟目的正當?shù)那闆r下進行，而不能不受限制，肆意而為。

本案中尚某不服市場監(jiān)管部門作出的行政處理決定提起行政復議和行政訴訟。從人民法院查明的情況看來，尚某存在如下情形：一是河南省高級人民法院作出的(2019)豫民再579號民事判決，已認定其在該案中不屬于《中華人民共和國消費者權益保護法》第二條規(guī)定的消費者，為職業(yè)索賠人；二是經查詢中國裁判文書網，其在武漢、成都、合肥等多地購買同一類型的產品，以所購產品存在標簽方面問題進行投訴舉報，同時在北京、鄭州等全國多地提起數(shù)百件類似的投訴舉報類行政訴訟；三是尚某近年來在重慶市針對同一領域或同類事項向行政機關投訴舉報，然后針對行政機關作出的處理或不處理決定多次提起行政訴訟，且所提訴訟案件的數(shù)量持續(xù)增長；四是尚某存在行政訴訟案件開庭后，收受生產經營者支付的款項即撤回起訴的行為。

綜上，人民法院認定尚某反復、多次、多地購買相同或類似商品并進行投訴舉報，其購買目的明顯超出了正常的生活需求，不屬于“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”的消費者。其后針對行政機關的處理結果提起行政復議、行政訴訟，亦非出于維護自身合法權益的正當目的，本質系因其被人民法院認定為非消費者，無法通過民事訴訟獲得所購商品價款十倍或損失三倍的賠償金，繼而將行政復議、行政訴訟作為手段，向被投訴舉報方以及行政司法機關施壓，進而獲得被投訴舉報方的“賠償”，以此牟取高額經濟利益。由此可見，尚某提起行政訴訟的目的不具有正當性，沒有司法應保護的訴的利益，因此其不享有訴權，人民法院據(jù)此裁定尚某對行政機關的投訴舉報處理行為及由此衍生的其他行為或事項不具有訴的利益，依法駁回起訴。

【指導意義】

近年來，職業(yè)索賠人提起的投訴舉報并因此提起的復議訴訟日益增多，嚴重擾亂了市場秩序，浪費大量行政和司法資源。本案中尚某為牟取高額經濟利益，在全國多地、長時間、大量購買同類型商品并進行投訴舉報，后又對行政機關的處理決定不服多次提起行政復議、行政訴訟，試圖通過濫用執(zhí)法程序、司法程序向被投訴舉報人和行政機關施壓，將合法權益救濟手段異化為牟取其不當利益的投機手段，以達到其不正當目的。在訴訟過程中九龍坡區(qū)市場監(jiān)管局通過加強與三級人民法院的溝通協(xié)調，主動配合人民法院檢索市內外的同案、類案數(shù)量及內容，配合人民法院從行政訴訟法的立法目的以及《中華人民共和國消費者權益保護法》的適用范圍著手，多維論證其并非出于維護自身合法權益，進而認定其不具有訴的正當性，缺乏司法保護的訴的利益，從而駁回其起訴。

【相關規(guī)定】

《中華人民共和國藥品管理法》第四十九條第一款 藥品包裝應當按照規(guī)定印有或者貼有標簽并附有說明書。第四十九條第二款標簽或者說明書應當注明藥品的通用名稱、成份、規(guī)格、上市許可持有人及其地址、生產企業(yè)及其地址、批準文號、產品批號、生產日期、有效期、適應癥或者功能主治、用法、用量、禁忌、不良反應和注意事項。標簽、說明書中的文字應當清晰，生產日期、有效期等事項應當顯著標注，容易辨識。

《中華人民共和國消費者權益保護法》第二條 消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護；本法未作規(guī)定的，受其他有關法律、法規(guī)保護。

《中華人民共和國行政訴訟法》第一條 為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法。第二條第一款公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第二十五條第一款行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第一款 有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關系”：(五)為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的。

案例四

窮盡調查手段，排除存疑證據(jù)

——陳某某不服上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)管局對其投訴舉報處理決定提起行政復議案

【案件要旨】

近年來，職業(yè)索賠人常以全程錄像、拍照等非正常方式拍攝消費過程并以此為證提起投訴舉報，其實質目的是索賠牟利。被舉報人因技防設備不足、人防意識不強等原因，往往自證困難。本案中，舉報人在入店消費前即開始錄像，且存在挑選被遮擋商品等多處不合理行為，與一般消費者的購買行為不符。執(zhí)法人員經過全面調查經營者的進貨情況，并分析舉報人錄像行為的動機與視頻中的表現(xiàn)，窮盡調查手段，排除存疑證據(jù)，決定不予立案，得到復議機關支持。

【基本案情】

陳某某于2023年6月25日向上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)管局舉報稱，其于2023年6月24日在某個體工商戶購買到一瓶“紅方麻油腐乳”，已超過保質期，其可以提供購買全程錄像，要求罰款或懲罰性賠償。接投訴舉報后，上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)管局的執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查時，未查見涉案食品，被舉報人店內沒有安裝監(jiān)控設備。被舉報人主張從未購進過涉案食品，但無法提供否定舉報人主張的直接證據(jù)。經查，被舉報人共有4種進貨采購渠道，其中3種渠道為線上平臺，均保留有完整的訂單信息；1種為線下渠道，臺賬記錄完整。執(zhí)法人員將被舉報人的采購信息與貨架食品進行比對，都能一一對應，未發(fā)現(xiàn)被舉報人采購過涉案食品。

鑒于2023年5月至6月期間舉報人陳某某在同一轄區(qū)內提出了16項投訴舉報，其中14項涉及購買到過期食品，購買和投訴舉報頻率明顯異常，執(zhí)法人員遂對其提供的錄像證據(jù)進行深入研判，進一步發(fā)現(xiàn)4項不符合日常生活消費習慣的疑點：1.舉報人在進店前開始錄像；2.直奔被遮擋的涉案食品，而忽略附近位置的同類型食品；3.對食品生產日期反復查看拍攝；4.明知食品過期，未與經營者交涉，仍直接前往收銀處支付價款。黃浦區(qū)市場監(jiān)管局根據(jù)上述明顯違背常理的疑點，認定舉報人購買涉案食品并非出于日常生活消費需要的目的，亦非為了凈化市場，其實質目的是為了固定索賠證據(jù)以獲取遠遠超出其實際損失的經濟利益，非《中華人民共和國消費者權益保護法》規(guī)定的“為生活消費需要購買商品的消費者”。執(zhí)法人員認為，不能僅因被舉報人舉證不利，就直接采信舉報人的主張。

最終，上海市黃浦區(qū)市場監(jiān)管局采信被舉報人未采購過“紅方麻油腐乳”的主張，于2023年7月10日作出不予立案決定，并于7月11日告知舉報人。舉報人不服，申請行政復議，復議機關經審理查明，作出維持不予立案決定的復議決定。

【焦點分析】

本案的爭議焦點是，舉報人提供證據(jù)反映的事實與執(zhí)法人員查證的事實不一致時，如何排除存疑證據(jù)。

近年來，市場監(jiān)管領域舉報數(shù)量逐年遞增，執(zhí)法人員規(guī)范履職壓力不斷加大，實踐中對于相關舉報處理是否已經充分履職、是否已經窮盡調查手段爭議頻發(fā)。部分職業(yè)索賠人為牟取利益、頻繁通過夾帶、調包、偷放等手段制造經營者違法經營的假象，由于市場監(jiān)管部門和被舉報人的手段有限，往往難以獲取相關職業(yè)索賠人存在夾帶等行為的證據(jù)。

本案中，雖無直接證據(jù)證明舉報人采用了夾帶等手段，但經核查其投訴舉報頻率明顯異常，研判提供的錄像中存在“舉報人在進店之前已開始錄像”“直奔涉案過期食品”等明顯不符合日常生活消費習慣的疑點，使其證據(jù)的真實性受到合理懷疑，不宜直接作為定案證據(jù)。同時，執(zhí)法人員聚焦被舉報人是否曾采購涉案食品，主動深入調查進貨途徑并最終否定舉報人的證據(jù)和主張，體現(xiàn)出對公正文明執(zhí)法要義的精準把握，保障了被舉報人的合法權益。

【指導意義】

市場監(jiān)管部門在執(zhí)法辦案過程中一般遵循優(yōu)勢證據(jù)原則，在舉報人提供了視聽資料證據(jù)、被舉報人無法提供相反證據(jù)的情況下，往往會采信舉報人的主張。但是，鑒于當前職業(yè)索賠人夾帶、調包、偷放事件頻發(fā)，且以全程錄像、拍照方式拍攝消費過程明顯有悖于正常消費習慣，在處理職業(yè)索賠人的相關舉報時，應當加強對其提供的證據(jù)材料的甄別力度，窮盡調查手段，必要時遵循排除合理懷疑原則，審慎審查案情，維護公平正義。涉嫌構成犯罪的，要依法及時移送公安機關。本案對相關舉報的核查思路、證明力判斷標準等方面的做法，得到了行政復議機關支持，對處理職業(yè)索賠人相關舉報提供了較為嚴密的研判模式，具有指導借鑒意義。

【相關規(guī)定】

《中華人民共和國消費者權益保護法》第二條 消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護； 本法未作規(guī)定的，受其他有關法律、法規(guī)保護。

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條第一款 本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發(fā)生消費者權益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。第三十一條第二款 舉報人實名舉報的，有處理權限的市場監(jiān)督管理部門還應當自作出是否立案決定之日起五個工作日內告知舉報人。

《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十八條第一款 市場監(jiān)督管理部門對依據(jù)監(jiān)督檢查職權或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應當自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個工作日內予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

《中華人民共和國消費者權益保護法實施條例》第四十九條第二款 通過夾帶、掉包、造假、篡改商品生產日期、捏造事實等方式騙取經營者的賠償或者對經營者進行敲詐勒索的，不適用消費者權益保護法第五十五條第一款的規(guī)定，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》等有關法律、法規(guī)處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

案例五

準確判定購買行為不是“為生活消費需要”

——劉某某不服江蘇省無錫市市場監(jiān)管局對其投訴不予受理提起行政復議案

【案件要旨】

本案中，無錫市市場監(jiān)管局結合商品購買頻率、投訴舉報內容、類案投訴數(shù)量、投訴舉報書格式體例、訴求主張?zhí)卣鞯纫蛩兀瑢τ忻黠@異于正常消費需要的購買及不合常識情理的消費情形的投訴行為進行綜合判斷，以“不是為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”為由，依法不予受理投訴，并得到行政復議機關支持。

【基本案情】

2024年10月29日、30日，劉某某在無錫駐留期間，分別從16家不同商戶處購買燈泡、花灑、充電器、數(shù)據(jù)線、鞋墊、手套等商品，向無錫市市場監(jiān)管局寄遞16份《舉報(履職)申請書》。經查詢全國12315平臺發(fā)現(xiàn)，劉某某還于10月28日、10月31日先后在無錫周邊城市18家不同商戶處重復購買燈泡、電熱水袋、垃圾袋、洗發(fā)水等商品，并以《舉報(履職)申請書》的形式進行投訴舉報。該34份投訴舉報的內容均是針對購買商品的條碼及能效、水效等功能性標識等問題，除被投訴舉報人信息不同外，其余“舉報請求及訴求”“履職請求”均一致。無錫市市場監(jiān)管局執(zhí)法人員接投訴舉報后，為了解上述異常投訴的具體情況，先后3次電話聯(lián)系投訴人，均因其不接電話且未事后回電而無果。執(zhí)法人員從投訴目的、投訴頻次、購買行為合理性等因素綜合判斷，認為其不是為生活消費需要購買、使用商品，依據(jù)《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第十五條第三項的規(guī)定，對其投訴作出不予受理決定，對其舉報事項依法處置并在規(guī)定時限內書面予以告知。

劉某某對無錫市市場監(jiān)管局作出的投訴不予受理的決定不服，于2024年12月31日向無錫市人民政府提起行政復議。復議機關經審理，認定劉某某的涉案購買行為明顯異于普通生活消費需要購買的表現(xiàn)和邏輯，不是為生活消費需要而購買，維持了無錫市市場監(jiān)管局作出的《投訴不予受理決定書》。

【焦點分析】

本案爭議的焦點是，如何準確判定投訴人劉某某的涉案購買行為不是為生活消費需要的購買。

本案中無錫市市場監(jiān)管局從以下幾方面進行了全面分析，認定劉某某購買商品的行為并非出于生活消費需要。一是短期內重復購買同類商品。投訴人在短暫駐留的2日內，在16家商戶處重復購買多種同類商品，且同類商品購買行為的付款時間接近，同類商品購自不同商家的距離相近，其行為不符合普通消費者的正常消費邏輯。二是短期內異地多次投訴舉報。投訴人在10月28日至10月31日期間在無錫市16家商戶及周邊城市18家商戶處重復購買燈泡等商品并舉報投訴，4天內提起了34件投訴舉報，數(shù)量明顯異常。同時，在投訴人提出復議申請后的短短一個月內，全國12315平臺記錄顯示劉某某的投訴新增25次、舉報 新增42次，短期內投訴舉報頻次明顯超過正常情況。三是投訴事項均為標識標簽瑕疵問題。投訴人提起投訴舉報事項集中在商品條碼和功能性標識等商品標識標簽瑕疵問題，對終端消費者購買商品并無實質性影響，并未導致對商品使用功能的誤認，屬于《中華人民共和國消費者權益保護法實施條例》第四十九條所指的“不影響商品或者服務質量且不會對消費者造成誤導”的瑕疵。四是投訴舉報訴求高度模板化。投訴人寄遞的16份《舉報(履職)申請書》內容、體例一致，“舉報請求及訴求”均為“退賠，查處沒收違法所得、確認被舉報人的行為違法，責令其整改”， “履職請求”均為“責令改正通知書、是否受理通知書、舉報是否立案告知書、是否行政處罰決定書、是否給予舉報獎勵決定書、案件處理結果送達至本人”。五是投訴舉報的目的是牟取利益。投訴人的涉案購買行為已超出消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務的合理范疇，是借投訴舉報、復議變相向有關經營主體施壓以牟取相關經濟利益，核心是獲得賠償，該行為已背離作為普通消費者為維護自身合法權益而進行投訴舉報的目的，具有明顯的職業(yè)性和牟利性。

復議機關經審理后認為，劉某某存在短期內投訴舉報頻次較高情形，且投訴事項并不涉及商品本身使用功能，案涉購買行為明顯異于普通生活消費需要購買的表現(xiàn)和邏輯，市場監(jiān)管部門認定案涉購買行為不是為生活消費需要并依據(jù)《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第十五條第三項規(guī)定，對其提起的投訴決定不予受理，并無不當。

【指導意義】

牟利性投訴人為獲得超出自身合法權益的其他利益，主動與違法行為發(fā)生利害關系，這種為牟利而鏈接的“消費關系”不應得到法律上的支持。本案中市場監(jiān)管部門結合投訴人短期內重復購買同類商品、異地多次投訴舉報、事項集中于標識標簽瑕疵、投訴舉報書格式高度模板化，以及未提供因被投訴舉報行為致使人身財產遭受損害的證據(jù)等情況，從投訴目的、投訴頻次、購買行為合理性等多維度綜合判斷，對其投訴不予受理，并得到復議機關支持，為執(zhí)法實務中對“不是為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”的認定，提供了可資借鑒參考的實踐探索。

【相關規(guī)定】

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條第一款 本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發(fā)生消費者權益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。第十四條 具有本辦法規(guī)定的處理權限的市場監(jiān)督管理部門，應當自收到投訴之日起七個工作日內作出受理或者不予受理的決定，并告知投訴人。第十五條第三項 投訴有下列情形之一的，市場監(jiān)督管理部門不予受理：(三)不是為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，或者不能證明與被投訴人之間存在消費者權益爭議的；……。

《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復議申請人資格問題的答復》(〔2013〕行他字第14號) 根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第九條第一款、《行政復議法實施條例》第二十八條第(二)項規(guī)定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政復議的，具有行政復議申請人資格。

《中華人民共和國消費者權益保護法實施條例》第四十九條 經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，消費者有權根據(jù)消費者權益保護法第五十五條第一款的規(guī)定要求經營者予以賠償。但是，商品或者服務的標簽標識、說明書、宣傳材料等存在不影響商品或者服務質量且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。

《中華人民共和國節(jié)約能源法》第十九條第二款 生產者和進口商應當對其標注的能源效率標識及相關信息的準確性負責。禁止銷售應當標注而未標注能源效率標識的產品。第七十三條違反本法規(guī)定，應當標注能源效率標識而未標注的，由市場監(jiān)督管理部門責令改正，處三萬元以上五萬元以下罰款。

《中華人民共和國產品質量法》第二十七條第一款第三項 產品或者其包裝上的標識必須真實，并符合下列要求：(三)根據(jù)產品的特點和使用要求，需要標明產品規(guī)格、等級、所含主要成份的名稱和含量的，用中文相應予以標明；需要事先讓消費者知曉的，應當在外包裝上標明，或者預先向消費者提供有關資料；第五十四條 產品標識不符合本法第二十七條規(guī)定的，責令改正；有包裝的產品標識不符合本法第二十七條第(四)項、第(五)項規(guī)定，情節(jié)嚴重的，責令停止生產、銷售，并處違法生產、銷售產品貨值金額百分之三十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得。

《能源效率標識管理辦法》第六條 生產者和進口商應當對列入《目錄》的用能產品標注能效標識，根據(jù)國家統(tǒng)一規(guī)定的能效標識樣式、規(guī)格以及標注規(guī)定印制和使用能效標識，并在產品包裝物上或者使用說明書中予以說明。第二十七條 違反本辦法規(guī)定，應當標注能效標識而未標注的，未辦理能效標識備案的，使用的能效標識不符合有關樣式、規(guī)格等標注規(guī)定的(包括不符合網絡交易產品能效標識展示要求的)，偽造、冒用能效標識或者利用能效標識進行虛假宣傳的，依據(jù)《中華人民共和國節(jié)約能源法》第七十三條予以處罰。